决策参考 | 丁秀棠:义务教育阶段“公参民”学校:问题与治理——基于合法性与合理性的视角

时间:2021年01月21日 来源: 教育科学研究 浏览:5605

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       摘要


       义务教育阶段“公参民”学校自出现以来一直受到“合法性”与“合理性”的追问。“公参民”学校现有办学形式复杂多样,皆或多或少存在一定的合法性或合理性问题,并产生诸多不良影响。在厘清“公参民”学校办学性质的基础上,保证其满足基本的法律合法性前提下,应按照公共资源参与办学的程度与形式等,在招生、收费、内部治理以及信息公开等方面不断提升“公参民”学校的公共性,以增强其发展的合理性,促进义务教育阶段不同类型学校的公平发展,共同提升义务教育公共性水平,维护教育秩序与教育生态平衡。


       关键词:义务教育;办学形式;“公参民”学校;学校治理



       一、导言


       近年来,随着各地各类形式的“公参民”学校在义务教育阶段不断扩张,一些地区的义务教育发展出现了新状况,如义务教育阶段公办民办发展失衡、义务教育阶段“择校热”问题再次加重等,引发社会对政府履行义务教育职责缺位的争议,也引起了对“公参民”学校存在合法性与合理性的关注。为此,教育部陆续出台系列相关政策,重新规范包括“公参民”学校在内的义务教育阶段民办学校各项办学行为,尤其对招生政策进行了较大调整,包括强调“免试入学”“公民同招”“摇号入学”等。上海市、重庆市、浙省江、郑州市、长沙市等地也纷纷出台措施,对“公参民”学校进行清理和规范。从停止审批新的“公参民”学校、“公参民”学校“转制”为公办学校、公办学校在编教师等公共资源逐步退出,到对“公参民”学校的招生、收费进行限制等。一系列措施的出台,让各地“公参民”学校发展面临新的政策环境,部分学校遭遇严峻挑战。在此形势下,本文围绕有关义务教育阶段“公参民”学校的核心争议(即合法性与合理性问题),对现有义务教育阶段“公参民”学校的办学形式、存在问题与产生影响进行审视,并结合义务教育基本属性等就如何治理义务教育阶段“公参民”学校提出相关思考。

     “合法性”是一个内涵非常复杂的概念。不同学者对“合法性”的理论关注不同,如马克斯·韦伯所强调的合法性主要是指宏观意义上合乎法律条文的性质,哈贝马斯则认为合法性必须要建基于更深的或者说是不同水平上的有效性,而这种有效性来自于人们在规范层面上对社会领域中的有价值之物的共同理解。[1]国内有学者根据研究需要将“合法性”分解为“社会(文化)合法性、法律合法性、政治合法性、行政合法性”[2]。本文在分析“公参民”学校的“合法性”问题时,主要指“合乎法律规定的”状况,即法律“合法性”。“合理性”是对事物发展的价值性判断,强调行为合乎一定的规范,某种意义上类似于哈贝马斯所强调的“合法性”。从另一角度看,法律的“合法性”是一种“形式合法性”,而“合理性”则属于“实质合法性”的构成,“合理性”包含公共性的成分,即不仅关注个体更要关注整体。在分析义务教育阶段“公参民”学校合理性相关问题时,将主要侧重于其发展的规范性及公共性相关面向。


        二、现有义务教育阶段“公参民”学校办学形式分析


      “公参民”学校,是指有“公共资源”参与办学的民办学校。受不同时期、不同政策和办学相关主体利益需要等因素影响,参与义务教育阶段民办学校办学的“公共资源”范围比较广泛,办学形式比较复杂。相关研究从不同维度对“公参民”学校进行分类,包括“改制类”“名校办民校”“公办民助”“民办公助”“国有民办”等。经深入调研,本文根据公共资源实质性参与办学的情况、学校成立背景等因素,梳理出一些基本的办学形式(需要指出的是,不同形式之间并非界限分明,有些形式之间可能互相交叉)。

       一是加挂牌子形式。即公办名校利用学校办学场所加挂民办学校牌子,形成“校中校”“一址两校”的办学形式。该类“公参民”学校多以公办名校的校办企业等附属机构作为法律意义上的民办学校举办者,但办学通常由公办名校主导,往往同公办学校混合编班,共同开展教育教学活动,进行统一管理。由于未按照《民办教育促进法实施条例》等落实“五独立”相关要求,这种利用公共教育资源加挂民办学校牌子的形式属于典型的“假民办”学校,不具备基本的法律合法性。

       二是受托管理形式。即由地方政府等主导,将薄弱公办学校委托知名公办学校进行办学管理,但受托方通过申请成立一所新的“民办学校”,以公办名校分校或实验学校等名义办学的形式。原公办学校成为“空壳”学校,其办学场所和师资则全部由新的“民办学校”继续使用。某种程度上,该类形式也属于“一址两校”的“假民办”学校,而且实质上变相违反了“义务教育阶段学校不得转为民办学校”的法律规定,合法性不足。虽然该类学校内部往往采用招生收费“双轨制”,即“免费划片生”和“收费自主招生”并存,免费生的生均教育经费仍由区政府划拨,但整个学校对外以“民办学校”名义招生、收费,“免费生”的招生规则不透明,缺乏公平性与公正性。

       三是改制办学形式。即源于20世纪90年代办学体制改革、建设示范高中剥离初中等政策,多由公办名校初中部改制为民办学校而产生的“公参民”学校形式。“改制类”学校自诞生以来一直面临各种争议,虽经历不断清理、规范后,大多数学校具备了法律合法性,但受各种因素影响,仍有许多公共资源参与办学,且这种通过长期利用公共资源办学而处于一定优势的“民办学校”,在招生收费等方面却享受与普通民办学校同样的政策,由此产生教育市场竞争不公平的现象,也导致其他类型学校对该类学校办学行为合理性的质疑。

       四是冠名贴牌形式。即公办学校与社会力量合作办学,但只以公办学校品牌作为无形资产投入,而未实质性参与所合作民办学校管理及教学的办学形式。这种“公参民”学校名义上为“合作办学”,但实质上仅是公办学校的“贴牌”甚至“卖牌”行为,属于“假合作”。虽然依据目前相关法律法规,此类“公参民”学校属于真正的民办学校,具有法律合法性,但一方面,这种打着公办学校旗号而实际办学与公办学校无关的状况,客观上属于虚假宣传,对处于信息不对称劣势地位的受教育者而言具有不公正性;另一方面,公办学校借公共资源积累形成的办学声誉“谋利”的行为是否合理也值得探讨。

       五是直接举办形式。即由地方政府所属国有企业、融资平台等国资机构直接作为举办者举办“民办学校”,并通常将学校委托给公办名校承办的形式。这类“公参民”学校使用的办学场所多为小区配套学校,属于公共教育资源。之所以出现该类形式,部分源于地方政府教育财政不足、人员编制短缺等困境,部分则源于“以升学率为主要考核指标的教育政绩观推动着地方政府重点打造优势学校、创造地区教育品牌的冲动”[3]。通过依托名校举办“民办学校”,选拔生源,变相打造“重点校”“优质校”,提高区域教育声誉。该类形式常被诟病为“政府举办民办学校”,某种程度上推卸了地方政府保障义务教育公共服务的基本职责。因此,无论合法性还是合理性都存在一定问题。

       六是合作办学形式。即公办学校与社会力量合作举办民办学校,除了投入学校品牌要素,还会委派管理团队负责学校运营,或派出在编教师参与办学的“真合作”“真民办”形式。在合作办学形式中,参与办学的公办学校有实质性的教育资源投入,而非只是“贴牌”行为。该类形式虽然在法律合法性上不存在问题,但同样需要面对发展的合理性问题,尤其涉及其办学行为如何规范,以确保教育市场竞争的公平性。

      七是政府扶持形式。除上述几种办学形式以外,通过政府扶持普通民办学校也会产生“公参民”学校。即民办学校依法获得政府扶持,包括由政府委派公办学校教师或提供一定数量的教师编制、政府免费或低价提供闲置的公办学校办学场所等,从而体现出公共资源要素参与民办学校办学的形式。政府扶持民办教育发展,本身合法合理。但需要注意,有些地方政府在扶持民办教育时规则不透明或并没有遵循相关规定,导致由此产生的一些“公参民”学校发展具有不合理性。如,有些地方规定政府主要扶持薄弱民办中小学以促进义务教育优质均衡发展,但实际上并没有遵循这些扶持原则。

       总之,从合法性与合理性角度来看,上面有些办学形式尚不满足基本的法律合法性,有的虽然满足了基本的法律合法性,但其办学行为或其发展本身缺少一定的合理性,即存在“合法但不合理”问题。


       三、当前义务教育阶段“公参民”学校的问题与影响


       除了“公参民”学校自身存在不少合法性问题外,由于“公参民”学校是利用公共教育资源举办义务教育阶段的民办学校,同时处于“义务教育场域”和“民办教育场域”之中,随着其发展也必然对这两个场域的其他学校,即公办学校和普通民办学校的发展产生各种影响,进而对整个义务教育秩序和教育生态等带来值得关注的问题。而这些问题与影响,直接导致义务教育阶段“公参民”学校发展的合理性危机。

     (一)部分“公参民”学校缺乏基本的法律合法性,办学行为不规范

        通过梳理“公参民”学校的现有办学形式可以发现,目前仍存在一些未落实《民办教育促进法实施条例》等有关“五独立”要求的“假民办”学校,其各种不规范办学行为引发诸多问题与争议。如,有些“公参民”学校招生宣传中故意混淆与公办学校关系,模糊办学主体,误导学生或家长;一些公办学校把义务教育阶段招生名额放在参与举办或有关联的民办学校中,借以规避就近划片入学的招生政策与义务教育免费的规定;有些“公参民”学校与公办学校混编使用教师,与公办学校使用同一个办学场所,造成“校中校”“一址两校”等情况。这些行为都直接违反了国家相关法律法规,引发“公参民”学校整体的合法性危机。

     (二)一些“公参民”学校中存在国有资产监管不当与流失问题

       国有资产流失是许多研究者(如刘建银、王经涛[4],罗士琰等[5])共同指出的“公参民”学校(改制类学校、“名校办民校”)所存在的重要弊端或问题。特别是一些未落实“五独立”要求的“校中校”等“假民办”,利用优质公办学校多年积累的品牌、师资、管理等教育教学管理资源,或以“零租金”“低租金”利用公办学校办学场所等公共资源进行办学,但办学收益与办学积累未能合理转化为国有资产,而是变相地被少数举办者所占有或转为公办学校的“小金库”。在监管难以有效到位的情况下,这些“公参民”学校中不同程度地存在国有资产流失等问题,触犯了国有资产保值增值的法律底线,也让这类学校的发展失去合法性。

     (三)一些“公参民”学校成为权力寻租场所,存在权力腐败等问题

       在义务教育阶段公办学校不断强化“零择校”背景下,由于学校发展不均衡等产生的“择校”需求便自然涌向那些优质的“公参民”学校。于是,在“官本位”意识形态及“关系社会”情境下,教育行政部门、学校和家长都会基于“学额”展开人情运作和资源交换。[6]在其中,权力的作用尤其重要,由此滋生“权钱交易”等问题。而一些地方政府所属国资企业举办的民办学校,更是常常被用来满足一些“择校”的“特殊需求”。与此同时,该类学校利用政府扶持的各种政策工具如“政府购买学位”等方式,使得“特殊需求”即使在“民办学校”也依然能够享受“免费”义务教育,从而将公共资源转化成了少部分权力群体的私人利益,使“公参民”学校成为公权力寻租的场所,“滋生教育腐败”[7],极大损害了教育公平和政府威信力。

     (四)“公参民”学校的不公平发展引发新的“择校热”,加剧教育发展不均衡

       通过政策倾斜与资源投入倾斜等“强强联合”举办的“公参民”学校,往往在较短时间内就成长为地方示范性、引领性学校。“校中校”等“假民办”学校拥有政府特殊扶持的师资、设备等办学优势。同时,在面向家长提供由政府配置的优质教育资源时,可以采取“低于成本”的扭曲性“出售”方式。[8]这类行为不但“违背了义务教育平等免费的基本精神,造成教育机会的不均等,也直接导致普通民办学校生存艰难”。[9]这种不公平的发展“加剧校际间发展的不平衡”,直接引发新一轮的“择校热”及相应的“培训热”,[10]“极大地干扰了正常教育生态秩序,不利于公办与民办教育的健康发展”[11],更不利于义务教育均衡发展。


       四、基于合法性与合理性原则的义务教育阶段“公参民”学校治理思路


       自义务教育阶段“公参民”学校尤其是“改制类”和“名校办民校”等办学形式出现以来,便始终面临“合法性”与“合理性”的各种追问[12][13],在不同时期也经历着国家和地方一轮又一轮的清理与规范。然而,对各种形式“公参民”学校的治理却始终难以达到预期效果。以其中的“假民办”为例,“国家虽然对‘假民办’现象明令禁止,但社会上‘假民办’屡禁不止、依然存在”[14]。梳理以往不同时期的相关政策可以发现,对“公参民”学校的治理多基于“公办”和“民办”性质二元对立的思路,强调“公参民”学校落实法律“五独立”等要求后,统一将“公参民”学校作为民办学校对待,而非根据公共资源参与办学的实际情况对其性质和办学行为等加以合理区分与定位,由此导致不同类型学校之间的发展规则不公平。正是这种规则的不公平,引发更深层次的“合法性危机”,即“公参民”学校发展的合理性问题。

       为此,基于前文对“公参民”学校现有办学形式及相关问题与影响等分析,吸取已有治理教训,本文认为应当基于合法性和合理性原则,对“公参民”学校加以科学、系统治理。

     (一)厘清现有“公参民”学校的实际办学性质与合作状况,依法依规进行规范,落实基本的法律合法性

       组织只有获取“合法性”,才能获得继续生存的稳定性和连续性,并进而获取资源的支持。现实中“公参民”学校形式多样,真假民办不分、真假合作都有。因此,首先应当对“公参民”学校的实质性质与合作情况进行区分。从性质上厘清“真民办”和“假民办”,从办学中区分“真合作”与“假合作”,依法取消“假民办”,规范“假合作”问题,让“公参民”学校获得基本的法律合法性,保护受教育者的权益,维护基本的教育公平。

      区分真假民办,主要通过“公参民”学校利用公共资源的情况来判断。如果属于完全或主要利用公共资源举办的“公参民”学校,包括办学场所、公办学校教师等,则应将“公参民”学校定性为公办学校,将其由民办学校转制为公办学校。对于转制需要一定过程的,应当在招生、收费等方面提前按照公办学校有关政策执行,保障同类性质的学校处于相同的制度环境下公平发展。在后续学校运营方面,为延续学校管理体制与机制,避免因改制对学校内部发展造成大的冲击,建议采用“公办民营”的方式。即学校性质改为公办学校,但根据学校发展需要,继续委托社会力量运营管理,重点在办学理念、内部教育教学改革与学校管理层面下功夫,以真正发挥办学体制机制改革与创新作用。

       对于“假合作”问题,尤其涉及公办学校“贴牌”“卖牌”行为的,应当明确予以禁止。按照“公办学校举办或者参与举办民办学校,不得仅以品牌输出方式参与办学,并应当经其主管部门批准;公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校,不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益”的原则,有效规范公办学校参与举办民办学校的行为,切断公办名校仅出于经济利益目的而参与举办民办学校的路径,避免“假合作”的民办学校损害受教育者的合法权益。

     (二)根据公共资源参与办学情况,对“公参民”学校加大“公共性”责任要求,使“公参民”学校发展合理化

       在取得基本的法律合法性前提下,应进一步加强“公参民”学校发展的“合理性”建设。按照哈贝马斯的观点,在现代理性社会,“合乎法律”本身并不能成为获得合法性的充分条件,只有被认为是公正合理的法律和政策才会获得社会的认同。[15]同时,“很多法律远非是以权威性的和外生性的方式运行,相反可能存在很大的争议或模糊不清,因为它没有为行为提供明确的规定”[16]。因此,在落实法律法规“五独立”等基本要求的前提下,“公参民”学校要想进一步获得社会认同,合理化其发展,还必须考虑其同时处于“义务教育场域”和“民办教育场域”的特殊性。任何政策的制定均应基于教育系统整体,而不能局限于学校个体或区域教育自身。因此,在制定义务教育阶段“公参民”学校相关政策与规则时,不仅应考虑其作为民办学校的属性,还应该考虑作为有公共资源参与办学的“义务教育阶段学校”之属性,为其设定合理的办学行为边界,以确保不会因“公参民”学校的发展而损害场域内其他类型学校的公平发展。

       1. 提升公共性,是“公参民”学校合理化发展的根本

       公共性是义务教育的基本属性之一,也是最重要的属性。[17]教育公共性虽与办学形式无关,但公共性程度会受教育的不同阶段、不同类型以及举办主体等多种因素影响而有所差异。许多国家和地区在进行私立学校立法时,都会强调在保障私立学校自主性的同时,要不断提高其公共性。而提高私立学校公共性的一个重要措施是加大公共支持力度,反之,“私立学校如果接受政府补助,就应该提高其公共性并受到适度规范”[18]。因此,是否接受政府资助或是否有公共资源参与办学,就成为衡量私立学校是否应承担更多公共性与社会责任的重要标准。

       基于这样的原则,“公参民”学校由于有公共教育资源的参与和支持,相比普通民办学校而言,对其要求发挥更多的“公共性”责任,在办学自主性方面受到相对更多的约束,是正当且合理的。而要求无公共资源参与办学的普通民办学校发挥过多的“公共性”责任,对其办学自主性同“公参民”学校一样进行相同的限制,则缺乏正当性与合理性。2019年以来,义务教育阶段学校“公民同招”“摇号入学”等招生政策出台后,之所以引发社会上如此多争议,主要在于政策制定没有区分“公参民”学校与普通民办学校的差别,采取“一刀切”的方式,破坏了公共性与自主性的二元性。

       2.“公参民”学校提升公共性的主要面向

       教育的公共性是指教育涉及社会公众、公共财政及社会资源的使用,影响社会成员共通的必要利益,其共同消费和利用的可能性开放给全体成员,其结构为全体社会成员得以共享的性质。[19]提高公共性的关键是扩大“开放性、共享性”,公共性决定民办学校规范的重点和面向,包括保证公共经费合理使用、维护教育品质、防止产生负面的外部效应、维护公民基本权利及保证信息公开等。[20]因此,提升“公参民”学校的公共性,需要体现在招生、收费、课程内容、学校内部治理与监督、办学信息公开等主要方面。

       首先,根据公共资源参与办学的程度与形式,对不同“公参民”学校的招生方式、范围、对象等作出更多约束性规定。应适度降低“公参民”学校的招生“自主性”,根据公共资源状况明确“就近入学”的范围和比例,要求“公参民”学校“必须接受‘就近入学’学生,在‘完成政府规定的任务’(例如,不减少原有免费就近入学招生指标)的前提下利用学校发展的增量部分招收部分收费学生”[21]。

       其次,在收费方面也应按照公共资源支持情况,对学费标准进行合理限定。“公参民”学校应主要提供富有办学特色的基本公共教育服务,不应收取高昂学费举办所谓“高端”学校。“高端”的国际化教育等应作为选择性教育,主要由普通民办学校来提供。对收费及办学定位的限制,旨在尽量保证“公参民”学校服务对象的开放性,避免由于学费的排他性而只服务于少数精英阶层。

       再次,相比普通民办学校,“公参民”学校的决策结构更应体现公共性,即在成员构成上除按照法律规定包含举办者或其代表、校长、教职工代表等外,还应吸纳公益性的社会人员,或根据公共资源状况,由政府委派或指定第三方公共人士参与。

       最后,加大信息公开性,提高开放程度。与普通民办学校相比,“公参民”学校的信息公开程度应更高,尤其涉及学校的人事、财务和师资质量等重要信息,应通过不同形式的信息公示制度,及时向社会提供,从而让公众作出准确判断与合理选择。

       

       [注释]

       [1] 安东尼·奥罗姆.政治社会学导论(第4版)[M].张华青,等,译.上海:上海世纪出版集团,2018:33.

        [2] 高丙中.社会团体的合法性问题[J].中国社会科学,2000,(2).

        [3][11] 赵景辉,张旭.“就近入学”政策执行中面临的困境及突破——基于武汉市五城区的分析[J].教育参考,2016,(6).

        [4][13] 刘建银,王经涛.名校办民校:制度越轨还是制度创新[J].江西教育科研,2004,(12).

        [5][14] 罗士琰,陈朝东,宋乃庆.“名校办民校”的有关问题及对策[J].中国教育学刊,2015,(4).

        [6] 董辉.给择校热“降温”:从“内部治理”到“社会治理”[J].全球教育展望,2014,(2).

        [7] 金绍荣,王德清.“校中校”的六大弊病及其原因[J].教学与管理,2005,(12).

        [8] 邵泽斌.从管办合一到管办分离——兼论当代中国义务教育公共性的多种实现方式[J].社会科学战线,2012,(1).

        [9][10] 侯怀银,焦佩婵.山西基础教育公平问题研究[J].教育理论与实践,2007,(4).

        [12] 张振改.“名校办民校”的合理性追问——兼论我国公立学校转制的限度[J].教育发展研究,2005,(16).

        [15][21] 文东茅.转制学校的合法性危机与重建[J].教育发展研究,2008,(7).

        [16] W.理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益(第3版)[M].姚伟,王黎芳,译.北京:中国人民大学出版社,2010.

        [17] 曹海琴.从偏离到回归:中国政府对义务教育公共性的认识轨迹[J].河北师范大学学报(教育科学版),2016,(3).

        [18] 陈金龙,杨振昇.私校公共性之反思[J].教育理论与实践学刊,2014,(30).

        [19] 余雅风.公共性:民办学校立法分类规范的分析基础[J].教育研究,2018,(3).

        [20] 周志宏.私人兴学自由与私立学校法制之研究[M].台北:学林文化事业有限公司,2001:548.


      【本文作者】丁秀棠 北京大学教育学院 博士生 (北京教育科学研究院 副研究员)




责任编辑:杜小娟

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