字体放大
字体缩小英国基础教育督导体系在世界现代教育体系中拥有最悠久的历史，并不断改革创新，在保障英国基础教育质量和公平的过程中发挥着举足轻重的作用。英国国家督导办公室（Office for Standards in Education，Children’s Services and Skills，Ofsted，下文简称督导办）是该体系的核心，系英国政府于1992年设立的非政府序列部门，直接对议会负责，通过与教育部及其他部门的合作实现对基础教育的监督和管理功能。本文重点梳理英国现行教育督导体系自2010年以来面临的挑战、应对措施和仍然存在的问题，以期为我国提供借鉴和启迪。
主要矛盾和举措
（一）教育督导部门不断缩减的资源与其担负的重大责任之间的矛盾
数据显示，英国督导办拨款金额和雇员数量不断减少（见图1）。2017年聘用普通督学总数为2100人左右，2014年这一数字为2700人左右，三年间下降了约20%。但另一方面，督导办职能不断扩展和强化。目前，服务机构囊括了英格兰地区所有公立学校、部分私立学校，以及各种类型的早期教育机构、继续教育机构、教师培训机构、社区教育机构、监狱教育和缓刑服务机构。近年来，其“督政”功能，即对各地教育行政部门办学业绩的督导也不断强化。
为缓解这一矛盾，督导办采取了如下措施。
1.分类督导，简化程序
改变以前“普查”式督导（以五年为周期，对所有学校不加区别地进行相同内容、相同程序的常规督导），转而基于学校的水平、类型加以区别对待。一是对前一轮督导中获“优秀”（outstanding）等级的公立学校实施豁免，其可不再接受常规督导；二是2015年引入“短督导”（short inspection），即获评“良好”（good）等级的学校，只需四年内接受一次短督导，其任务仅限考查学校是否维持现有水平，不必全面评估，一般由1~2名督学在1天内完成。在最近一轮督导中获评“优秀”和“良好”的学校分别占22%和67%，上述办法显著减轻了督导工作量。
2.优化结构，加强管理
英国督学分为女王督学（Her Majesty’s Inspector）和普通督学两个层级。前者为专职，负责培训、指导、管理兼职的普通督学，具体督导任务则由后者完成。近几年，前者人数由2014年的582人增加到2017年的617人，后者人数则从2014年的2700人左右减少到2017年的2100人左右。其意图在于适度增加女王督学人数以便更有效管理、指导和培训普通督学，督学总数也得以缩减。此外，由2015年以前督导办委托第三方组织聘任和管理督学，变为直接聘任和管理督学；并增加普通督学中现任校长（学校获评“优秀”和“良好”）的比例（约占70%）。
（二）实施统一强力监管的意图与学校自主发展的需要之间的矛盾
督导办是自上而下的监管机构，号称“教育警察”。其职能仍在不断扩展，试图实施更加一体化的统一监管，2015年颁布的督导框架更是对各个学段和类型的学校实施了统一的标准和程序。但英国的学校尤其是质量较好的学校，寻求办学自主性、摆脱当局强力监管的呼声也越来越高。在“教师支持联盟”（Teacher Support Network）2014年的一项调查中，90%以上的教师认为督导对于学生的成绩具有负面影响或没有影响，持正面评价的不到一成。部分学者近些年开展了“去中心化督导”模式（其核心理念即弱化督导办职能）研究，并进行“校长互评研修团体”之类的实践探索，鼓励和激发学校自主性、灵活性，摆脱现行督导体制的束缚。
为回应学校拥有更大自主权的呼吁，督导办在坚持监管职责和权力的基础上，在监管范围和方式上进行了一些调整，有选择地放松尺度、释放空间，但有些方面抓得更紧。
1.弱化标准硬度，增加评估弹性
在相对次要或需要灵活度的内容上，督导办放松尺度，留给学校更大的自主空间，减轻学校的迎评负担。英国目前的督导评价标准，其表述大多比较抽象，属于原则性的要求。督导办迎评工作手册明确表示，不会对学校具体工作形式做出规定，也不会对某种教育模式和方式有所偏好，而是鼓励学校根据自身情况做出选择。督导办还从2012年起取消了自我评估要求。
2.聚焦督导重点，强化日常监管
一是加强安全、学生学业成绩等关键内容的监管。这里的“安全”主要指教育环境和教学内容，如防止学生遭受虐待和歧视、防止极端主义的渗透、防范隐私泄露等。无论是常规督导、短督导还是临时突击督导，都必须对安全领域进行考查和报告。近些年各种形式的督导都强调学业成绩，将其作为研判学校是否存在质量下滑风险、判定学校等级的主要依据，甚至幼儿园督导也增加了学习成果的考查。二是促进监管常态化。2015年起，在接受督导的前一天下午学校才会得到通知，增加随机突击性督导（当天提前十分钟通知）的频率，避免学校为了迎接检查而临时“装点门面”（window dressing）。督导办还在分析每个学期上报数据的基础上，考查每所学校学生成绩的变化，筛选出可能存在风险的学校，对其进行提前督导或额外督导。
（三）督导办注重的监管功能与学校需要的改进功能之间的矛盾
一般认为，教育督导具有考责监管、帮助学校改进质量、推动教育政策落实三项功能。在实践中，对“考责监管”这一基本功能的定位和履行是最无疑义的，而对于教育督导是否应该承担、如何承担帮助学校改进的功能，督导办却一度缺乏鲜明的态度。2012年以前，督学可为学校提供咨询服务，一定程度上可视为督导办默许督学为学校开展“改进”工作。但2017年之前督导办发布的历次战略规划中，对自身定位都没有“改进”功能的明确表述。不少学校认为，接受督导的过程应该成为督学帮助学校诊断和改进问题的过程。
无论从理论上还是从实践上，监管功能和改进功能之间都存在着矛盾。理论上，前者依靠的是终结性、鉴定性评价，后者更多属于过程性、形成性评价；实践上，二者视角不同，优先关注的内容、工作程序、评价标准也不尽相同；由于督学数量有限，督导办在实际工作中往往不得不为同一所或同一地区学校安排同一批监管者和改进帮扶者，导致“利益冲突”问题。
为此，督导办有针对性地进行工作定位调整。
1.明确自身定位，划定职责边界
督导办对是否和如何发挥督导的改进教育质量功能，及其与培训、教育咨询等直接承担改进职能的机构之间的关系，长期没有给出明确答案。2017年9月发布的战略规划首次提出，“督导办是促进教育质量改进的力量之一，我们通过开展督查和规范办学来达成这一使命。”“教育督导办不是也不寻求成为一个‘改进机构’，这一职能应由工作在一线的人来担负。”即其直接职能仅限自上而下的监管，改进则为间接达到的效果。英国督导办自我定位为整个教育系统的一部分，要与其他部门分工协作、各司其职，而不是“大包大揽”。
2.充分发挥影响，有效履行职能
督导评价结果能极大地影响甚至决定一所学校的未来，在基础教育领域有着很大的影响力，督导办则不断强化这种威权以更有效地履行监管职能。如向包括地方政府在内的各方面发布督导评估结果，加大向全社会宣传督导结果的力度，扩大媒体监督，并为家长增权赋能。当然，督导办并未放弃间接实现改进功能，如要求督学评估报告须写明学校优势和弱点，并提出明确改进建议，还在其网站发布优秀学校范例和经验，近些年又通过分区管理加强与地方各类教育机构的联系，配合教育机构做好服务工作。
英国督导办“有所为有所不为”，采取的一些革新举措在一定程度上提升了工作效率和效能，巩固了督导部门在整个教育体系中的重要地位，但仍面临一系列挑战和困境。
（一）如何保证督导评估的公信力
曾有媒体调查发现，很多督学并无督导办声称的一线工作经验，导致2015年40%的督学不再续聘。近几年，督学队伍整体素质虽有显著提升，但仍受到媒体、学校和研究者的质疑。财政资源紧缩的情况下如何确保准确性和公信力，将是督导办长期面临的挑战。公信力下降的另一个原因是大量兼职督导的作用得不到有效引导和正确发挥。作为现任校长的兼职督导受限于本职工作，参与督导次数有限，督导经验很难满足高质量的督导要求，而且他们在督导过程中容易受“同情”心理影响，“感同身受”地考虑“这个学校的问题，如果换作是我可能也解决不了”，从而做出不够客观的判断。此外，在职校长担任督学比例上升，也给督学工作的避嫌原则带来挑战。
（二）如何促使制度路径有效发挥作用
教育督导制度主要通过向社会公布评估结果，减少学校（服务提供者）和家长（消费者）之间的信息不对等，增强家长择校的意识和能力，为学校改进质量施加压力。但现实中，家长的选择往往取决于一系列文化、认知、生活等多方面的习惯和能力。如有研究表明，教育水平较低的家长选择学校主要依据学校的外观、该校学生的家庭背景是否与自身相近，以及对择校所需的住房、交通成本的承担能力等，未必以教育质量为标准。家长选择与学校教育质量提升无法建立有效因果关系，势必影响教育督导功能的发挥。
（三）如何使制度设计与时俱进
日趋激烈的国际竞争和PISA等国际性学业评估带来的横向比较压力，使英国基础教育越来越重视基础知识的学习，反映在学校教育实践和督导工作中，则是“以成绩论英雄”的倾向日趋明显。尤其是在当前督导办评价内容聚焦“关键因素”的背景下，学业成绩成了最大的“关键”。督导按成绩研判学校风险、决定督导次序，促使地方教育部门和学校愈发重视各种评估和考试手段的使用。因此，如何确保督导机制既能快速有效回应社会各界对基础教育的发展要求，又能尽量减少“为考试而教”的应试取向和学业焦虑，是督导部门必须考虑的问题。
责任编辑：杜小娟